Os Institutos Públicos (IP) são pessoas coletivas de direito público, dotadas de órgãos e de património próprios, que integram a Administração Indireta do Estado e, menos frequentemente, a Administração Regional Indireta. As funções desempenhadas pelo Instituto Público são ainda funções do Estado ou das Regiões Autónomas, mas exercidas indiretamente por outra pessoa coletiva pública, daí que se diga Administração Indireta do Estado ou das Regiões Autónomas.
Em especial, no que diz respeito aos Institutos Públicos criados pelo Estado, a sua criação traduz uma forma de devolução de poderes ou de descentralização funcional, em oposição à descentralização territorial, própria, por exemplo, das Autarquias Locais.
A razão de ser da criação e manutenção do IP à custa do erário público está ligada à necessidade de assegurar uma gestão mais autónoma, técnica e eficiente. Por isso, a lei prevê que só possam ser criados para o desenvolvimento de atribuições que, pela sua especificidade técnica, designadamente no domínio da produção de bens ou da prestação de serviços, justifiquem uma gestão não submetida ao poder de direção do Governo. No entanto, existem limites: os IP não podem ser criados para desenvolver atividades que, nos termos da Constituição, devam ser desempenhadas por organismos da Administração Direta do Estado, como é o caso das Forças Armadas, que, justamente, pressupõem uma relação hierárquica bem definida.
Por último, os serviços administrativos dos Institutos Públicos podem ser centrais ou locais, dependendo do que dispõem os seus estatutos.
Espécies de IP
Do ponto de vista tipológico, a doutrina costuma distinguir, no âmbito do Instituto Público, entre Serviços Personalizados, Estabelecimentos Públicos e Fundações Públicas.
Os Serviços Personalizados correspondem, em termos simples, a serviços administrativos dotados de personalidade jurídica. Poderiam ser uma direção-geral integrada num Ministério, mas entendeu-se que desempenham melhor as suas funções se tiverem personalidade jurídica.
Os Estabelecimentos Públicos, são estruturas vocacionadas para a prestação direta de serviços de caráter cultural ou social ao público. Em regra, estão abertos ao público. Estão aqui incluídas algumas universidades públicas que não se converteram em outro tipo de pessoa coletiva, bem como os hospitais do Estado que não foram convertidos em Entidades Públicas Empresariais (EPP).
As Fundações Públicas, por sua vez, assentam num substrato patrimonial e prosseguem finalidades de interesse social, sendo a designação «Fundação, IP» reservada aos institutos públicos dotados de património cujos rendimentos constituam parte considerável das suas receitas. São uma espécie de patrimónios autónomos, sendo a sua gestão financeira colocada ao serviço de fins sociais.
Os órgãos dos IP
Como é sabido, as pessoas coletivas necessitam de órgãos para se fazerem representar e exprimir a sua vontade e os IP não são diferentes.
Em regra, o órgão de direção é o Conselho Diretivo. Os IP dotados de autonomia administrativa e financeira têm ainda, obrigatoriamente, um Fiscal Único. A Lei Orgânica de cada IP pode prever outros órgãos, nomeadamente de natureza consultiva ou de participação dos destinatários da respetiva atividade. Assim, um órgão como o Conselho Consultivo não é sempre obrigatório, existe apenas quando a Lei Orgânica ou os estatutos do Instituto o prevejam.
O Conselho Diretivo é o órgão colegial responsável pela definição da atuação do Instituto e pela direção dos respetivos serviços. É composto por um Presidente e até dois vogais, podendo haver também um Vice-presidente. Os seus membros são designados por despacho do membro do Governo da tutela, na sequência de procedimento concursal, e o respetivo mandato tem a duração de cinco anos, renovável uma vez por igual período.
Autonomia dos IP
Em razão de sua personalidade jurídica e autonomia, os Institutos Públicos não estão sujeitos à hierarquia externa. Isto significa que o Governo, ou o órgão regional competente, não dispõe sobre eles de um poder de direção, pelo que não poderá dar ordens nos mesmos termos em que o faz relativamente aos serviços da Administração Direta, no âmbito de uma relação hierárquica vertical.
Por outro lado, como pessoas coletivas públicas, os IP detêm uma esfera própria, o que significa que dispõem de autonomia administrativa e financeira, embora possam, em casos excecionais devidamente fundamentados, dispor apenas de autonomia administrativa.
Como são controlados os IP
Não havendo um poder de direção, como acima mencionado, o poder exercido pelo Governo sobre o Instituto Público terá de conciliar a autonomia administrativa própria de uma pessoa coletiva distinta do Estado ou Regiões Autónomas com a necessidade de controlo, que sempre terá de existir. Esse controlo assume a forma de poderes de superintendência e de tutela.
A superintendência corresponde, essencialmente, a um poder de orientação. O membro do Governo da tutela pode dirigir orientações, emitir diretivas ou solicitar informações aos órgãos dirigentes dos institutos públicos sobre os objetivos a atingir e as prioridades a adotar.
A tutela administrativa exercida sobre um IP é um poder distinto da superintendência. Poderá ser de legalidade, mas também de mérito. Pode traduzir-se, por exemplo, na necessidade de aprovação do plano de atividades, do orçamento, do relatório de atividades e das contas; na autorização prévia para certos atos; na realização de inquéritos ou sindicâncias; no exercício de ação disciplinar sobre os membros dos órgãos dirigentes; ou, em situações de inércia grave, na prática substitutiva de atos legalmente devidos (tutela substitutiva).
A tutela e a superintendência não se presumem; o que significa que têm de resultar da lei e devem respeitar a personalidade jurídica e a esfera própria de atribuições e competências do IP. Uma intervenção tutelar não prevista legalmente, ou que invada competências próprias do Instituto, poderá ser inválida, embora a qualificação concreta do vício dependa do caso, não se descurando a possibilidade de nulidade, por estar em causa a violação de atribuições de outra pessoa coletiva.
Regime jurídico
Os trabalhadores dos Institutos Públicos estão sujeitos ao regime jurídico aplicável aos trabalhadores que exercem funções públicas, sem prejuízo dos regimes especiais que possam resultar da lei ou dos estatutos aplicáveis a certos institutos.
A atividade dos IP está também sujeita às regras gerais de procedimento administrativo, contratação pública, responsabilidade civil do Estado, controlo financeiro e contencioso administrativo, sempre que estejam em causa atos ou contratos de natureza administrativa.
Em síntese, os Institutos Públicos são pessoas coletivas públicas especializadas, criadas para prosseguir fins administrativos concretos, com autonomia própria, mas sujeitas a mecanismos de orientação, controlo e responsabilidade pública.
Referências: Artigo 199.º aliena d) da CRP; Lei n.º 3/2004, de 15 de Agosto (LQIP).
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