As Empresas Públicas são organizações empresariais integradas na Administração Pública. Do ponto de vista da organização administrativa, as empresas públicas integram o universo da administração indireta, na medida em que prosseguem fins públicos por meio de entidades dotadas de personalidade jurídica própria.
O que determina a integração destas entidades no sector público é a influência dominante de uma entidade pública. Esta pode resultar da detenção da maioria do capital social, da maioria dos direitos de voto, da possibilidade de designar ou destituir a maioria dos membros dos órgãos de administração ou de fiscalização, ou ainda da existência de participações qualificadas ou de direitos especiais que permitam influenciar de forma determinante as decisões ou opções estratégicas da empresa.
A criação ou manutenção de empresas públicas justifica-se, em regra, pela necessidade de prosseguir determinados interesses públicos por meio de uma estrutura mais flexível, técnica e empresarial do que a administração direta. Mediante uma Empresa Pública é possível separar a função política e estratégica da gestão corrente, atribuindo esta última a órgãos próprios, sujeitos a critérios de eficiência, de sustentabilidade económico-financeira e de responsabilidade na gestão.
Espécies de Empresas Públicas
Em termos gerais, as Empresas Públicas podem assumir duas formas: empresas públicas sob forma privada e empresas públicas sob forma pública.
As Empresas Públicas sob forma privada correspondem a sociedades comerciais de responsabilidade limitada, normalmente sociedades anónimas nas quais o Estado ou outras entidades públicas exercem influência dominante. Muito embora tenham personalidade jurídica privada, assumem, em regra, a forma jurídica de sociedade anónima (SA), como, por exemplo, a Caixa Geral de Depósitos. As empresas públicas sob forma societária são constituídas nos termos da lei comercial, normalmente sob a forma de sociedade anónima.
As SA são criadas nos termos gerais das sociedades comerciais, mas dependem da prévia autorização do Ministro das Finanças e do Ministro responsável pelo sector de atividade da empresa, sob pena de nulidade do ato de constituição .
As Empresas Públicas sob forma pública, designam-se entidades públicas empresariais (EPE). São empresas públicas sob forma pública. Têm natureza de pessoas coletivas públicas, são criadas por decreto-lei e dispõem de estatutos próprios. É o caso de várias entidades do setor da saúde, sem prejuízo dos regimes especiais aplicáveis.
A constituição de empresas públicas do setor empresarial do Estado depende de autorização dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e do respetivo setor de atividade, sendo a falta dessa autorização causa de nulidade.
Órgãos das Empresas Públicas
As empresas públicas devem adotar modelos de governo que assegurem a separação entre as funções de administração e de fiscalização. A estrutura orgânica concreta depende da forma jurídica da empresa, da sua dimensão, da sua complexidade e do respetivo estatuto.
Em regra, existem órgãos de administração, responsáveis pela gestão da empresa, e órgãos de fiscalização, encarregados do controlo interno da legalidade, da regularidade financeira e da qualidade da gestão.
O regime jurídico do setor público empresarial exige que os órgãos de administração e fiscalização sejam adequados à dimensão e à complexidade da empresa e prevê regras específicas quanto à composição, designação e fiscalização dos administradores.
Autonomia das Empresas Públicas
As Empresas Públicas têm personalidade jurídica própria, património próprio e autonomia de gestão. Isto significa que não estão sujeitas a hierarquia administrativa externa.
A autonomia de gestão permite aos administradores definir métodos, modelos e práticas concretas de gestão, dentro das orientações estratégicas e setoriais estabelecidas. Depois de definidas as orientações e os objetivos, e aprovados os planos de atividades e o orçamento, o titular da função acionista, em tese, deve abster-se de interferir na atividade desenvolvida pelo órgão de administração.
Esta autonomia, contudo, não é independência. As empresas públicas estão sujeitas a fortes mecanismos de orientação, controlo, prestação de informação, fiscalização financeira e responsabilização dos gestores.
Como são controladas as Empresas Públicas?
Não existe poder de direção externo sobre a empresa, como existe num serviço integrado na administração direta. O que existe é um conjunto de poderes de superintendência e tutela, controlo financeiro e exercício da função acionista.
A superintendência traduz-se essencialmente num poder de orientação estratégica e setorial. Manifesta-se na definição de orientações estratégicas, metas, objetivos económicos e financeiros, orientações setoriais e níveis de serviço público a assegurar. Estas orientações podem ser aprovadas por resolução do Conselho de Ministros, por despacho ou através dos mecanismos próprios da função acionista, consoante os casos.
A tutela, por sua vez, traduz-se sobretudo num poder de controlo. Incide sobre a legalidade, a regularidade financeira, a conformidade da atividade da empresa com os fins públicos que justificam a sua existência e o cumprimento dos deveres de informação, de transparência e de boa gestão.
Na prática, a tutela e o controlo podem manifestar-se através da aprovação de planos de atividades e orçamento, da autorização prévia de determinados atos relevantes, da fiscalização do endividamento, da análise de contas, da avaliação do cumprimento de objetivos, da intervenção da Unidade Técnica de Acompanhamento e Monitorização do Setor Público Empresarial e da Inspeção-Geral de Finanças, bem como do controlo exercido pelo Tribunal de Contas, quando aplicável.
A tutela e a superintendência não se presumem. Têm de resultar da lei e devem respeitar a personalidade jurídica, a autonomia de gestão e a esfera própria de competências da Empresa Pública. Uma intervenção não prevista legalmente, ou que invada competências próprias dos órgãos da empresa, pode ser inválida, embora a qualificação concreta do vício dependa do caso.
Regime jurídico aplicável
Apesar de prosseguirem interesses públicos, as empresas públicas regem-se, em regra, pelo direito privado, ainda que com algumas especificidades previstas no regime legal aplicável e nos diplomas que as criem ou constituam e nos respetivos estatutos. Esta opção justifica-se pela natureza empresarial da sua atividade. As empresas públicas atuam, em regra, no mercado, produzem bens ou prestam serviços e estão sujeitas a exigências de eficiência, sustentabilidade e neutralidade concorrencial.
No plano laboral, aos trabalhadores das empresas públicas aplica-se, em regra, o regime do contrato individual de trabalho, e não o regime comum do trabalho em funções públicas. Porém, esta regra não elimina a aplicação de normas públicas especiais, designadamente em matéria remuneratória.
O mesmo se diga relativamente à gestão financeira, às incompatibilidades, à transparência, à contratação pública, à responsabilidade financeira e ao controlo orçamental. Em todas estas matérias são aplicadas normas públicas. Em especial, no que diz respeito à Contratação Pública, aplica-se o Código dos Contratos Públicos na sua plenitude.
As empresas públicas podem ainda exercer poderes de autoridade, mas apenas quando lhes forem atribuídos por lei ou resultarem de contrato de concessão, e apenas na medida necessária à prossecução do interesse público. Nesses casos, podem estar em causa poderes como a gestão de infraestruturas públicas, a utilização do domínio público, o licenciamento ou até prerrogativas próximas às do Estado. Os litígios relativos a atos praticados no exercício desses poderes de autoridade são, em regra, da competência dos tribunais administrativos. Nos demais casos, aplicam-se as regras gerais de competência dos tribunais.
Em síntese, as Empresas Públicas são instrumentos de atuação empresarial do setor público. Detêm autonomia, órgãos próprios e regime predominantemente privado, mas permanecem vinculadas ao interesse público, às orientações estratégicas do Estado ou da entidade pública dominante e a mecanismos reforçados de controlo, transparência e responsabilidade
Referências: Artigo 199.º aliena d) da CRP; Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro.
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