As associações públicas são pessoas coletivas de direito público, de natureza associativa, constituídas para promover determinados interesses públicos por meio da participação organizada de seus próprios membros. Ao contrário dos institutos públicos, que apresentam uma estrutura institucional ou fundacional e são criados designadamente pelo Estado para desempenhar atribuições estaduais, as associações públicas assentam num substrato pessoal. São constituídas por um conjunto de pessoas ou entidades que partilham interesses específicos e participam na formação da vontade da organização.
As associações públicas integram-se na Administração Autónoma, uma vez que prosseguem interesses próprios dos seus membros, através de órgãos próprios democraticamente formados, sem sujeição ao poder de direção ou de superintendência do Governo.
A criação de associações públicas traduz uma forma de descentralização administrativa. O Estado, em vez de prosseguir diretamente em determinada tarefa administrativa, atribui-a a uma organização composta pelos próprios interessados ou pelas entidades públicas envolvidas. Nas associações públicas profissionais, por exemplo, o Estado confia aos profissionais inscritos parte da regulação, da fiscalização e da disciplina da respetiva profissão. Contudo, esses poderes não são exercidos apenas em benefício dos profissionais, mas também em função do interesse público, da proteção dos destinatários dos serviços e da qualidade e da confiança no exercício da profissão.
Espécies de associações públicas
As associações públicas podem ser classificadas em função da natureza dos respetivos membros, pelo que poderemos ter associações públicas de entidades públicas, de entidades privadas e de entidades mistas.
As associações públicas de entidades públicas, são constituídas por pessoas coletivas públicas que se associam para promover interesses comuns. O principal exemplo é o associativismo autárquico, designadamente as associações de municípios e de freguesias. Estas entidades permitem que várias autarquias cooperem na realização de interesses comuns, na prestação de serviços ou na gestão conjunta de determinadas atividades. Estas associações não devem ser confundidas com as áreas metropolitanas e as comunidades intermunicipais. Embora estas últimas também sejam pessoas coletivas públicas de natureza associativa, apresentam um regime constitucional e legal próprio enquanto entidades intermunicipais.
As associações públicas de pessoas privadas, são constituídas por particulares ligados por um interesse ou atividade comum, aos quais o Estado reconhece uma organização de direito público e atribui determinadas funções administrativas. A modalidade mais importante é a das associações públicas profissionais, normalmente designadas por ordens profissionais. São exemplos a Ordem dos Advogados, a Ordem dos Médicos, a Ordem dos Engenheiros, a Ordem dos Arquitetos e a Ordem dos Psicólogos Portugueses. A criação destas associações é, ou deveria ser, de natureza excecional, uma vez que, em rigor, apenas se justifica quando a regulação da profissão envolver um interesse público de especial relevância que não deva ser prosseguido diretamente pela Administração do Estado.
Quanto às associações públicas mistas, estas integram simultaneamente pessoas coletivas públicas e entidades ou pessoas privadas. Nestas situações, a qualificação depende do respetivo diploma constitutivo, dos fins prosseguidos, da composição da entidade e dos poderes públicos que lhe sejam atribuídos.
Órgãos das associações públicas
As associações dispõem de órgãos próprios. A estrutura orgânica de cada entidade depende da lei que a cria, dos respetivos estatutos e da modalidade associativa em causa. Contudo, devido à natureza associativa e ao princípio democrático, é habitual existir um órgão deliberativo representativo dos membros (assembleia geral), um órgão executivo (direção, conselho diretivo, conselho geral ou bastonário), um órgão de fiscalização financeira (conselho fiscal, fiscal único ou órgão equivalente), e, eventualmente, órgãos disciplinares, consultivos ou de supervisão.
Nas associações públicas profissionais, existem órgãos obrigatórios, cuja configuração concreta deve ser definida nos respetivos estatutos. Entre esses órgãos encontram-se um órgão deliberativo, um órgão executivo, um órgão de supervisão, um órgão disciplinar. O órgão de supervisão e o órgão disciplinar são independentes no exercício das respetivas funções. A lei prevê ainda a existência de um provedor dos destinatários dos serviços, que deve ser uma personalidade independente e não inscrita na associação, incumbida de defender os interesses dos utilizadores dos serviços prestados pelos profissionais.
A formação democrática dos órgãos constitui uma exigência constitucional. Não basta que a associação tenha, formalmente, órgãos próprios. Os membros devem poder participar, direta ou indiretamente, na eleição dos titulares, na formação da vontade coletiva e no controlo da atuação da organização.
Autonomia das associações públicas
A autonomia é um dos elementos essenciais das associações públicas e pode compreender diferentes dimensões, designadamente a autonomia administrativa, a autonomia regulamentar, autonomia administrativa e financeira.
Em especial, quanto à autonomia regulamentar, as associações públicas podem aprovar regulamentos nas matérias que a lei lhes atribua. Nas ordens profissionais, esta competência pode abranger, a inscrição e registo dos profissionais, organização do estágio, quando legalmente previsto, as regras deontológicas, a disciplina profissional, o funcionamento interno, as taxas e contribuições, dentro dos limites legais. Claro está, os regulamentos devem respeitar a Constituição, a lei, os estatutos e os princípios gerais do Direito Administrativo. As associações públicas profissionais não podem criar, através de regulamento, novas restrições ao acesso ou ao exercício da profissão, nem reservar atividades que não se encontrem previstas na lei ou nos respetivos estatutos.
Há ainda que mencionar a competência própria em matéria disciplinar. As associações públicas profissionais dispõem, em regra, de competência para fiscalizar o cumprimento dos deveres profissionais e aplicar sanções disciplinares aos seus membros.Este poder disciplinar é um verdadeiro poder público. O que significa também que as decisões devem respeitar o princípio da legalidade , o direito de audiência e defesa, a imparcialidade, a proporcionalidade, a fundamentação, as garantias procedimentais previstas na lei, as decisões disciplinares são suscetíveis de impugnação perante os tribunais administrativos.
Controlo exercido pelo Estado
O Governo não pode, em regra, emitir ordens ou instruções sobre o modo como a associação deve exercer as suas competências. Está excluída qualquer possibilidade de direção da atividade profissional ou de substituir os órgãos eleitos na gestão corrente.
Também não existe, em princípio, superintendência, isto é, o poder de definir orientações ou objetivos vinculativos sobre a atuação da entidade, como sucede relativamente a grande parte da Administração indireta do Estado. O principal controlo exercido pelo Governo é a tutela administrativa e, no âmbito desta, a tutela de legalidade, não existindo tutela de mérito. Ou seja, o Estado não pode controlar a conveniência ou oportunidade de uma decisão.
A tutela administrativa sobre as associações públicas profissionais é, tal como nas autarquias locais, predominantemente inspetiva. O membro do Governo competente pode solicitar informações, promover inspeções ou averiguações e verificar a legalidade da atuação da associação. O Governo não pode, portanto, substituir a sua apreciação política, técnica ou administrativa pela dos órgãos da associação, salvo quando uma norma legal lhe atribua expressamente esse poder.
Regime jurídico aplicável
As associações públicas integram a Administração Pública por serem pessoas coletivas públicas destinadas à prossecução de interesses públicos, mas não estão sujeitas a um regime jurídico único. O seu funcionamento resulta da conjugação da respetiva lei de criação ou estatuto com normas gerais de Direito Administrativo.
Quando exercem poderes públicos, aplicam-se-lhes o Código do Procedimento Administrativo, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos e o regime da responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas. Os atos, regulamentos, omissões e contratos administrativos podem ser impugnados perante os tribunais administrativos.
O Direito privado pode ainda aplicar-se à gestão patrimonial, às relações laborais, a certos contratos e a atividades de gestão privada, sem alterar a natureza pública da associação.
Em síntese, as associações públicas são pessoas coletivas destinadas à prossecução de interesses públicos. Constituem uma forma particular de organização administrativa baseada na participação dos próprios interessados na prossecução de determinados fins públicos. Fazem parte, juntamente com as autarquias locais, da Administração Autónoma.
As associações fazem parte da Administração Pública e, como tal, encontram-se vinculadas à Constituição e à lei, sujeitas à tutela administrativa legalmente prevista, ao controlo financeiro e ao controlo dos tribunais administrativos.
No caso das associações públicas profissionais, a autonomia deve ser exercida num equilíbrio particularmente exigente: por um lado, deve assegurar-se a autorregulação e a participação dos profissionais; por outro, deve impedir-se que a organização seja utilizada para criar restrições corporativas injustificadas, proteger interesses exclusivamente profissionais ou limitar indevidamente a concorrência e a liberdade de acesso à profissão.
Referências: Artigo 267.º, n.º 4 da CRP; Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro; Lei n.º 2/2013, de 10 de janeiro.
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